Dr Salehuddin Ahmed
Directeur général
Palli Karma-Sahayak Foundation (PKSF)
Dhaka, Bangladesh

Ce rapport vise à poursuivre le programme d’apprentissage de la campagne du Sommet du microcrédit. La traduction, l’impression et la diffusion en ont été rendues possibles par un don de Grameen Foundation USA. Les vues exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement les vues de la Campagne du Sommet du microcrédit ni de Grameen Foundation USA.

Table des Matières
Résumé analytique
Section 1 Justification d'un fonds de microcrédit autonome
   1.1 Nécessité
   1.2 Principaux objectifs des FMC
   1.3 Impact sur les pauvres et les très pauvres, et réalisation des objectifs du Sommet du microcrédit
Section 2 Structure institutionnelle des Fonds
   2.1 
   2.2 Structure de gouvernance 
   2.3 Gestion
   2.4 Autonomie
Section 3 Financement
   3.1 FMC nationaux
   3.2 FMC sous-régionaux
   3.3 Sources de financement privé
Section 4 Politique de financement des institutions de microfinance partenaires (IMF) des FMC 
   4.1 Stratégies des programmes de crédit des FMC
   4.2 Caractéristiques dominantes des programmes de crédit des IMC
   4.3 Conditions à remplir par les IMC pour recevoir des fonds 
   4.4 Règles comptables et d’audit
   4.5 Gestion de l’épargne des bénéficiaires
   4.6 Gestion des impayés
   4.7 Évaluation de la performance des IMC
Section 5 Stratégies de mise en oeuvre
   5.1 Système d’information de gestion (SIG)
   5.2 Valorisation des ressources humaines
Section 6 Développement institutionnel
Section 7 Cadre réglementaire
Section 8 Relations entre les FMC sous-régionaux, les FMC nationaux et les IMC nationales
Section 9 Conclusion
Section 10 PALLI KARMA-SAHAYAK FOUNDATION (PKSF) : LE FONDS DE MICROCRÉDIT NATIONAL APEX AU BANGLADESH (Étude de cas)
   10.1 Objectifs de PKSF
   10.2 Stratégie opérationnelle de PKSF
   10.3 Structure juridique de PKSF
   10.4 Organisation et composition
   10.5 Programmes
   10.6 Exécution des programmes
   10.7 Fonds
   10.8 Réalisations de PKSF
   10.9 Viabilité des OP et rôle de PKSF
   10.10 Leçons à tirer du modèle de PKSF 
Section 11FONCAP S.A.-FONDO DE CAPITAL SOCIAL ARGENTINA (Étude de cas)
   11.1 Justification du FONCAP
   11.2 Structure institutionnelle du fonds
   11.3 Financement : Comment former des partenariats et obtenir des fonds tout en préservant l’autonomie
   11.4 Politique de sélection des IMF partenaires
   11.5 IStratégies de mise en oeuvre
   11.6 Portefeuille du FONCAP (novembre 2000)
Section 12 DÉPARTEMENTS D’INITIATIVES LOCALES EN BOSNIE-HERZÉGOVINE (Étude de cas)
   12.1
   12.2 Modalités d’exécution
   12.3 Performance des IMF
   12.4 Renforcement des capacités institutionnelles
   12.5 Réforme du système juridique et réglementaire
   12.6 Performance du portefeuille des DIL ( 31 décembre 1998)
   12.7 Perspectives d’avenir

Résumé analytique

Pour réaliser l’objectif du Sommet du microcrédit, atteindre 100 millions de familles très pauvres¹ à travers le monde d’ici à 2005, différentes mesures doivent être prises en vue d’allouer davantage de ressources aux pauvres de la manière la plus efficace en regard des coûts induits. Le mécanisme de transfert de fonds, en particulier les fonds publics et les fonds des bailleurs, aux institutions de microcrédit² par l’intermédiaire d’institutions de financement autonomes faîtières peut s’avérer efficace, rapide et économique. Il importe donc de créer des fonds de microcrédit (FMC) aux niveaux national et sous-régional. Les FMC peuvent assurer deux fonctions cruciales : intermédiation financière et mise en place d’institutions de microcrédit viables. La structure institutionnelle de ces fonds doit régler de manière efficace les problèmes juridiques et de structure du capital social, de gouvernance, de gestion et d’autonomie des FMC. La structure du capital social devrait combiner judicieusement l’État, la société civile et le secteur privé. Pour éviter toute ingérence politique et lourdeur bureaucratique, l’autonomie du fonds doit être reconnue par l’État et par toutes les autres parties prenantes. Rappelons que l’autonomie n’est pas un “don du ciel” ; elle nécessite un engagement politique du gouvernement. C’est une tâche difficile mais pas impossible, comme le montre l’étude de cas sur Palli Karma Sahayak Foundation (PKSF) au Bangladesh. L’un des principaux atouts des fonds de microcrédit autonomes est la possibilité de présélectionner et de suivre un grand nombre de programmes de microcrédit (PMC) suivant les mêmes critères normalisés, contrairement aux évaluations ‘ad hoc’ souvent incohérentes des PMC individuels par les bailleurs de fonds et les organismes publics. Les sources de financement des FMC peuvent inclure l’État, les organismes bailleurs de fonds, les institutions financières internationales, la banque centrale et les banques commerciales d’un pays. La condition ‘nécessaire’ de financement est que le gouvernement d’un pays engage ses propres ressources, autrement dit s’engager à aider les pauvres par l’intermédiaire d’un fonds de microcrédit autonome. Les fonds de microcrédit devraient suivre des normes et des procédures concrètes pour évaluer les organisations partenaires dans des domaines tels que : comptabilité et audit, gestion des retards et impayés, systèmes d’information de gestion, valorisation des ressources humaines et viabilité. Les études de cas de PKSF au Bangladesh, Fondo de Capital Social (FONCAP) en Argentine et Local Initiatives Department (LID) en Bosnie-Herzégovine illustrent les caractéristiques dominantes des fonds de microcrédit. Les aspects “processus” et “résultats” sont brièvement analysés dans les trois études de cas. Bien que ces trois cas diffèrent par leur nature et leur situation géographique, ils présentent des éléments communs : volonté des pouvoirs publics et des autres parties prenantes de poursuivre des opérations de microcrédit, relative autonomie des fonds, systèmes d’exécution rapides et efficients, bons systèmes de gestion et d’information, et évaluation des organisations partenaires basée sur les résultats. Aucun système n’est parfait, et les conditions dans lesquelles un système est mis en place ne sont peut-être pas parfaites, mais il faut avoir le courage d’introduire un mécanisme inédit tel qu’un fonds de microcrédit qui a déjà fait ses preuves dans d’autres régions du monde. Les critiques adressées aux fonds autonomes ont déjà été contredites par la réalité des faits. Ces fonds apex ont démontré les vastes possibilités qu’ils offrent pour venir en aide aux populations les plus déshéritées.

Section 1. Justification d’un fonds de microcrédit autonome

C’est la réalisation d’un rêve : les prêts portent chance aux femmes des communautés rurales

Encore récemment, Razia Begum de Charfashion Thana dans le district de Bhola au Bangladesh pouvait à peine servir trois repas par jour à sa famille. Aujourd’hui, cette mère de famille de 35 ans gagne largement de quoi faire face à ses besoins mensuels et rêve de prospérité. Mère de six enfants, Razia ignorait pratiquement tout des soins de santé primaires et de l’assainissement. Aujourd’hui, les membres de sa famille utilisent des sanitaires et consultent un médecin quand ils sont malades. Lorsque ses enfants étudient le soir, Razia lit et écrit avec eux. “Je n’aurais jamais imaginé que je serais un jour capable de signer mon nom. Aujourd’hui je peux, grâce à l’Association pour le développement familial (Family Development Association - FDA). FDA a changé ma vie", a déclaré avec le sourire Razia, qui tisse des articles ménagers avec du bambou et des tiges. Son mari l’aide également dans son travail. Les articles qu’elle confectionne sont très demandés dans sa région à cause de leur qualité. Elle ne va jamais au marché. Les clients viennent chez elle pour acheter ses produits. Tout a commencé il y a huit ans avec un prêt de 3000 taccas (60 dollars) de Paribar Unnayan Sangstha (FDA), une organisation locale non gouvernementale affiliée à Palli Karma-Sahayak Foundation (PKSF). Les fonds de PKSF, la première institution faîtière de financement du microcrédit du monde, sont versés aux ONG, aux coopératives et à la Banque ANSAR VDP parrainée par l’État. PKSF a 174 organisations partenaires actives (OP), dont BRAC, PROSHIKA et ASA dans 63 districts du Bangladesh, avec quelque 1,8 millions de bénéficiaires. PKSF n’accorde pas simplement des prêts à ses OP ; elle forme également leurs employés et leur offre des services de développement institutionnel afin de mieux gérer leurs prêts. PKSF accorde également des prêts sans intérêt à ses OP pour l’achat d’ordinateurs, de motocyclettes et de bicyclettes.

Le microcrédit s’est avéré un moyen de lutte efficace contre la pauvreté en offrant aux pauvres la possibilité d’avoir accès aux ressources et aux services financiers. Dans la plupart des pays du monde, bailleurs de fonds, entreprises, particuliers et pouvoirs publics fournissent des fonds à diverses institutions de microcrédit nationales (IMC) pour mener à bien des programmes de microcrédit (PMC). Pour réaliser l’objectif du Sommet du microcrédit, atteindre 100 millions de familles très pauvres à travers le monde d’ici à 2005, différentes mesures doivent être prises en vue de consacrer davantage de ressources à la promotion du microcrédit et de faire en sorte que ces ressources soient transférées aux IMC de manière optimale par rapport au coût. Le mécanisme actuel de transfert de fonds aux IMC, en particulier les fonds publics et les fonds des bailleurs, s’est avéré inefficace. Le coût total des transferts directs de fonds aux programmes de microcrédit (ou “détaillants”) est généralement élevé lorsqu’on prend en compte le coût des études de faisabilité, des missions d’évaluation, du suivi, de l’évaluation, des rapports à fournir, etc. C’est tout particulièrement le cas lorsque l’organisme de financement n’a pas de bureau permanent ni de personnel qualifié à proximité du PMC financé. Les PMC doivent avoir facilement accès à un processus souple, simple à utiliser, consultatif et rapide dans leur zone d’intervention. En raison du coût élevé des transferts directs de fonds aux PMC, et parce qu’il coûte également cher à beaucoup de PMC d’encaisser et d’administrer ces fonds, une proportion relativement faible de ces fonds est effectivement fournie sous forme de prêt aux plus pauvres. Il est très difficile de calculer le pourcentage des fonds versés aux pauvres par les bailleurs, mais selon les estimations, environ 51 % des fonds de base du CGAP ont été versés aux populations très pauvres à titre de prêts directs au cours des trois premières années d’existence du fonds, le reste ayant été consacré au renforcement des capacités, à l’assistance technique, aux conférences, etc. Selon une autre estimation concernant le fonds de l’USAID, les très pauvres reçoivent tout au plus 25 % du montant total des fonds. Entre 10 et 25 % des fonds des bailleurs atteignent effectivement les très pauvres ; le reste est consacré à l’administration, aux frais généraux, à la formation, au renforcement institutionnel et aux consultants (Prof. M. Yunus "How Donor Funds Could Better Reach and Support Grassroots Microcredit Programs Working Towards the Microcredit Summit's Goal and Core Themes," Abidjan, juin 1999). Il importe donc de créer des fonds de microcrédit (FMC) autonomes et efficients. Dans un grand pays ou dans un pays où les PMC présentent un vaste potentiel, il est possible de créer des fonds nationaux. Dans les petits pays où les PMC sont peu développés, on pourra créer des fonds sous-régionaux.³

1.2 Principaux objectifs des FMC

L’un des principaux atouts des fonds de microcrédit autonomes est la possibilité de présélectionner et de suivre les programmes de microcrédit (PMC) suivant des critères normalisés, contrairement aux évaluations ‘ad hoc’ souvent incohérentes des PMC individuels réalisées par les bailleurs de fonds et les organismes publics. Lorsque le financement et l’appui répondent aux même normes, les règles du jeu sont équitables. L’uniformisation des règles de suivi contribue également à créer des PMC plus professionnels qui peuvent devenir des institutions de microcrédit structurées participant à la lutte contre la pauvreté. Notons que PKSF a joué à la fois le rôle d’intermédiaire financier et de créateur de débouchés.

i)   Au début, PKSF s'est uniquement concentré sur les petites ONG et a lourdement investi dans leur développement institutionnel en octroyant des prêts avec parcimonie. Au bout de trois ans, les petits partenaires de PKSF étaient capables d'attirer les clients de trois grandes organisations de prêt aux particuliers. Elles ont rapidement réagi à ce nouvel environnement compétitif. Le Comité du Bangladesh pour le développement rural (Bangladesh Rural Advancement Committee - BRAC) a entrepris de réorganiser son programme en mettant davantage l'accent sur la viabilité pendant la période 1991-1994. Proshika a restructuré son programme de microcrédit en 1994. L'organisation n'a offert des instruments d'épargne à ses clients qu'après être devenue le partenaire de PKSF en 1996. L'Association pour l'avancement social (Association for Social Advancement - ASA) et PKSF ont d'excellents rapports de partenariat depuis 1992. Forte de sa collaboration avec PKSF, l'ASA s'est empressée de restructurer son programme de crédit. L'ASA s'est développée avec PKSF et est aujourd'hui l'une des institutions de microfinance (IMF) les plus performantes du monde.

ii)   En 1996 PKSF a institué une norme pour le secteur de la microfinance au Bangladesh. Non seulement elle a promu les technologies financières de la banque Grameen, mais elle a également favorisé d’autres technologies. La plupart des bailleurs de fonds considèrent que leurs partenaires devraient s’adresser à PKSF pour développer leurs PMC. La Banque mondiale a joué un rôle clé à cet égard. BRAC & Proshika ont également fait une demande de fonds à PKSF. Un rigoureux contrôle de gestion a permis de déclarer qu’elles répondaient aux conditions requises pour devenir OP de PKSF. À noter que les deux institutions ont apprécié les suggestions de PKSF lorsqu’elles ont été convaincues de pouvoir consolider leurs capacités institutionnelles en suivant les instructions de PKSF. Ce ne fut certes pas simple : PKSF a dû gagner leur respect.

L’effort de rationalisation poursuivi par de nombreux bailleurs de fonds et gouvernements pour financer des “institutions” plutôt que des “projets ad hoc” confirme les arguments en faveur des fonds de microcrédit autonomes.

Avec 189 OP, PKSF a consenti à ce jour plus de 165 millions de dollars de prêts à plus de 2,13 millions d’emprunteurs. Quatre-vingt dix pour cent de ces emprunteurs sont des femmes. Les bénéficiaires de PKSF sont en majorité des individus qui possèdent jusqu’à 0,5 acre (0,2 hectare) de terres ou des actifs d’une valeur équivalente à 1 acre de terre arable (0,4 hectare). Tous les bénéficiaires de PKSF vivent en dessous du seuil de pauvreté (2122 k. cal par personne par jour) et entrent à ce titre dans la catégorie des ‘très pauvres'.

L’objectif central des FMC nationaux et sous-régionaux devrait être “d’offrir aux pauvres et aux très pauvres des services financiers dans le cadre de FMC assortis de dispositifs institutionnels viables”. Bien que les FMC nationaux et sous-régionaux puissent fournir différents services pour promouvoir le développement des PMC dans leurs zones d’intervention respectives, leurs deux fonctions principales devraient être l’intermédiation financière et la mise en place d’institutions viables. 

Les deux fonctions susmentionnées devraient produire deux résultats importants :

(i)   Le fonds de microcrédit (FMC) mobilisera des fonds auprès des gouvernements et des bailleurs sous forme de prêts et de dotations en capital, et transfèrera ces fonds aux IMC locales pour financer les PMC dans leurs communautés. Ces IMC doivent être autonomes et indépendantes du contrôle direct de l’État ; elles doivent avoir des fonds disponibles pour avance aux pauvres et aux très pauvres.

(ii)   Le rôle d’intermédiation du FMC renforcera donc les capacités des organisations locales à créer un système viable de services financiers pour les pauvres et les très pauvres. Cela améliorera la compétitivité et l’efficacité des IMC à fournir des prêts de façon rapide, efficace et économique. Les IMC seront viables, tandis que les organisations ad hoc et d’assise fragile disparaîtront peu à peu. À terme, le FMC pourra jouer le rôle d’intermédiaire entre les IMC et les marchés de capitaux privés en fournissant une cote de solvabilité des IMC et en titrisant les portefeuilles des IMC.

Certains experts pensent que les organisations faîtières ne sont pas viables sans IMC ou PMC viable. Ils persistent donc à dire que d’autres mécanismes seraient plus appropriés que les organisations faîtières pour mettre en place des organisations viables de microfinance de détail. Les deux arguments reposent sur l’existence de marchés financiers réglementés au lieu d’IMC indépendantes, autonomes et compétitives. Les organisations faîtières aideront à créer de nouvelles IMC et les aideront à devenir viables financièrement. Le fait que dans certains pays les programmes de microfinance aient obtenu d’excellents résultats en l’absence d’organisations faîtières solides (en Indonésie, par exemple) n’élimine pas la nécessité d’une organisation faîtière. Bien que BRI en Indonésie ait créé des programmes de microfinance concluants, ces programmes s’adressent rarement aux très pauvres et ses clients ne sont pas toujours directement comparables à ceux d’autres organisations qui visent spécifiquement les très pauvres. Les fonds apex restent donc une nécessité pour fournir des services de microfinance aux très pauvres dans tous les pays attachés à poursuivre l’objectif du Sommet du microcrédit.

Certains analystes affirment à tort que PKSF a été créé dans un marché de microfinance évolué possédant de solides capacités de détail. En fait, pas une seule IMF n’était en mesure de fonctionner durablement en 1990, à part la Banque Grameen. Le portefeuille total des ONG-IMF était de 4 milliards de taccas (7,4 millions de dollars ) en 1990. La qualité de ce portefeuille était loin d’être acceptable. BRAC, la plus grande ONG-IMF du Bangladesh, avait des difficultés à mettre en place une technologie de prêt approprié au début des années 90. Elle a tenté de s’associer avec des organisations villageoises pour offrir du microcrédit, stratégie qu’elle a abandonnée en 1993. Proshika, une autre ONG-IMF importante, avait un programme de microcrédit de nature caritative jusqu’en 1994. ASA, l’une des meilleures IMF du monde, n’a pas eu de programme de microcrédit avant 1992. TMSS, la quatrième IMF du Bangladesh, avait un portefeuille de 0,2 millions de taccas (3 714 dollars) en 1991, avec moins de 400 clients actifs. Qui plus est, environ 90 % des ONG-IMF actuelles n’avaient pas de programme de microcrédit en 1990, l’année de création de PKSF. 

Le tableau suivant illustre la capacité faible de détail du secteur de la microfinance au Bangladesh au début des années 90. Le portefeuille total des ONG-IMF atteignait 0,4 milliards de taccas (7,4 millions de dollars) en 1990. La taille de ce portefeuille a augmenté de 4 500 % au cours des dix dernières années. Il est intéressant de noter qu’il n’a progressé que de 900 % dans la première moitié des années 90. Cela montre que le secteur de la microfinance au Bangladesh a connu un véritable essor au cours des années 90, plus particulièrement dans la deuxième moitié de la décennie.

Le tableau montre la multiplication des organisations partenaires de PKSF. Il indique également la faible capacité de détail du secteur au début des années 90.

À partir de l’expérience de PKSF, on peut définir les conditions à remplir pour avoir un FMC valable:

a)   Les gouvernements des pays en développement doivent prendre des mesures pour intégrer la microfinance dans la politique officielle à long terme. L’appui soutenu des pouvoirs publics est une condition essentielle au succès des organisations faîtières de leur pays.

b)   Les bailleurs de fonds doivent agir de concert de manière à promouvoir la microfinance pour en faire un système viable. 

c)   L’organisation faîtière devrait être conçue dès le début pour promouvoir le secteur de la microfinance dans une optique à long terme, de manière à le rendre viable dans des délais raisonnables (environ 12 ans). Cet objectif doit se refléter dans la structure de coût. Pour un secteur de la microfinance restreint, l’organisation faîtière sera également restreinte. Il importe d’insuffler une attitude positive au personnel dès le début. 

d)   Les bailleurs de fonds devraient diffuser des informations sur les meilleures pratiques auprès de l’organisation faîtière, et lui permettre de mettre en place ses propres mécanismes de prêt de façon à ce qu’elle se les approprie. 

e)   Un marché de la microfinance établi n’est pas une condition indispensable pour créer une organisation faîtière efficace dans un pays. Dans tous les pays en développement (et même dans certains pays industrialisés), les besoins de microfinance sont énormes. Dès le départ, l’organisation faîtière intégrera le développement du marché dans son rôle d’intermédiation financière.

f)   Les technologies de prêts de l’organisation faîtière devraient donner aux IMF suffisamment de temps pour générer des excédents, dont une partie pourra servir à créer de nouveaux produits financiers. Aucune subvention ne devrait être accordée à cet égard, pour inciter à trouver des moyens efficaces et économiques d’offrir de nouveaux produits financiers aux pauvres. 

g)   L’organisation faîtière d’un pays devrait être clairement d’accord avec ses organisations partenaires (OP) sur les délais nécessaires pour qu’elles atteignent la viabilité institutionnelle et financière. 

L’efficacité d’une organisation faîtière comme PKSF peut également se mesurer à la rapidité avec laquelle ses organisations partenaires (OP) deviennent financièrement viables. Comme on verra à la section 1.3, PKSF est aujourd’hui financièrement viable. Deux principaux indicateurs - l’autonomie opérationnelle et l’autonomie financière - ont été utilisés dans une étude menée par l’équipe de la Banque mondiale à Dhaka en avril 1999 afin de déterminer la viabilité financière de 21 OP sélectionnées sur une base aléatoire. Ces OP ont été recrutées par PKSF différentes années à partir de 1990. Les analyses ont utilisé les rapports financiers et les données de programme de toutes les OP pour l’exercice 1997-98. Ces OP sont de taille variable ; le nombre des emprunteurs va de 1 701 à 72 000. Sauf pour la plus petite OP (1 701 emprunteurs), toutes les OP fonctionnent de façon autonome, c’est-à-dire que les produits de leur activité de microcrédit couvrent leurs charges d’exploitation. De même, 18 des 21 OP sont financièrement autonomes : leurs charges financières et d’exploitation sont entièrement couvertes par les intérêts échus sur les comptes d’épargne de leurs membres (6 % par an), par le coût des emprunts à PKSF (3 à 4,5 % par an), et par les provisions pour créances irrécouvrables. Les trois OP qui ne sont pas financièrement autonomes ont un faible nombre d’emprunteurs (entre 1 701 et 3 613). 

1.3 Impact sur les pauvres et les très pauvres, et réalisation des objectifs du Sommet du microcrédit

Les FMC sont plus proches des organisations locales. Les fonds octroyés par les FMC sont efficients et atteignent les pauvres et les très pauvres sans court-circuitage. Chaque dollar versé sert presque intégralement à soutenir les institutions qui viennent en aide aux pauvres. Étant donné que l’emprunteur final reçoit le prêt à des conditions efficaces par rapport au coût, il pourra utiliser plus rapidement ces fonds pour se lancer dans des activités génératrices de revenus (AGR) et donc accroître ses revenus. PKSF a obtenu d’excellents résultats en termes de viabilité financière. Elle couvre régulièrement ses charges d’exploitation par les commissions de service (entre 3 et 5 % par an) qu’elle facture à ses organisations partenaires. Jusqu’à l’exercice 1999, les coûts administratifs et de croissance de PKSF ont augmenté moins vite que ses recettes, ce qui lui a permis d’accroître sa marge d’exploitation. En 1999, les charges d’exploitation totales représentaient 70 % du produit total des commissions de service. PKSF couvre entièrement ses charges d’exploitation charges financières (intérêts dus sur les prêts obtenus de diverses sources, provisions pour le service de la dette et provisions pour créances douteuses) avec ses produits totaux.

PKSF rétrocède à ses OP tous les fonds de crédit qu’elle reçoit de diverses sources. PKSF n’a pas entamé son capital, transférant ses revenus excédentaires sur ses fonds propres. Ainsi, en 1999, 183 millions de taccas (3,6 millions de dollars) ont été versés sur les fonds propres de PKSF après règlement de toutes les charges financières et d’exploitation (y compris une dotation aux provisions pour créances douteuses de 0,77 million de dollars). Cela montre qu’une organisation faîtière peut transférer un maximum de fonds aux membres les plus pauvres des communautés locales. Il ressort des études réalisées sur ces FMC au Bangladesh (PKSF) que cela contribue à accroître la sensibilisation sociale des pauvres (Alamgir 1997). Il est à prévoir que les opérations de rétrocession des FMC par l’intermédiaire des IMC permettront d’améliorer le volume d’actifs, l’épargne, les structures de logement, l’emploi, l’éducation, l’état de santé et l’autonomie financière des emprunteurs du microcrédit dans une région donnée, par rapport à ceux qui n’empruntent pas.

Une autre conséquence notable est la sensibilisation à la problématique hommes-femmes dans les zones rurales pauvres. Une grande partie des bénéficiaires des PMC sont des femmes. Grâce aux prêts qu’elles reçoivent, les femmes deviennent des agents économiques actifs, mais elles acquièrent également un nouveau statut social. Cette “sensibilisation” des femmes se reflète dans le nombre grandissant de femmes qui participent à d’autres activités de développement et aux élections aux conseils locaux (Village, Union/ Panchayet et conseils de sous-district). Trois éléments essentiels - mobilisation sociale, intégration économique et participation politique - sont facilités par les PMC, entre autres.

Il ressort clairement de l’analyse qui précède que la création de FMC aux niveaux national et sous-régional aidera à atteindre les objectifs centraux du Sommet du microcrédit d’ici à 2005 :

• Atteindre les familles très pauvres (avec les PMC).

• Atteindre et émanciper les femmes.

• Mettre en place des institutions financièrement autonomes (IMC).

• Produire un impact positif mesurable sur la vie des clients et de leurs familles.

Le critère ultime de réussite d’un PMC est son impact sur les emprunteurs. Cet impact peut être direct (primaire), tel que l’impact sur le revenu et l’emploi ou indirect (secondaire), tel que l’amélioration dans les domaines de l’éducation, de la santé et du logement. Voici quelques-uns des indicateurs utilisés pour évaluer l’impact d’un PMC sur les emprunteurs : 

i) Indicateurs économiques des gains immédiats (revenu, alimentation et nutrition, logement) ; ii) indicateurs des gains matériels à long terme (terres) ; iii) vulnérabilité aux crises ; iv) indicateurs des gains sociaux (éducation, conditions d’hygiène, eau potable).

Section 2 Structure institutionnelle des Fonds

Il y a deux principaux types de FMC capables de promouvoir l’objectif du Sommet du microcrédit : le fonds national autonome, et le fonds sous-régional autonome. Leur structure juridique/de capital social diffère en ceci que le premier intervient au niveau national (et opère dans un cadre juridique national), tandis que le second intervient au-delà des frontières nationales et opère dans un cadre général de consensus entre plusieurs pays.

(a)   Le gouvernement peut créer un FMC national en promulguant une loi spéciale qui lui confère une entière autonomie. On pourrait arguer que les FMC placés sous la tutelle de l’État ne fonctionnent pas. Bien que ce soit en partie vrai, rappelons que sans l’appui de l’État, un FMC national ne sera pas aussi solide qu’il devrait l’être.

L’idée est de combiner l’État, la société civile et les initiatives privées, la condition essentielle étant l’autonomie. Nous y reviendrons plus loin.

(b)   Les bailleurs de fonds et les institutions financières privées peuvent former un consortium et créer un FMC. Cela pourra cependant nécessiter une garantie de l’État pour permettre aux bailleurs de consentir des prêts à ce fonds. D’autre part, il faudra créer une entité juridique soit dans le cadre d’une loi existante soit par l’adoption d’un texte de loi spécial. Il sera plus facile de créer le FMC dans le cadre d’une loi déjà en vigueur, telle que i) loi sur les sociétés bénévoles (Voluntary Societies Act), ii) loi sur les trusts, iii) loi sur l’immatriculation des sociétés, iv) loi sur les ONG, ou v) loi sur les institutions financières. Si ces lois n’existent pas, ou si elles existent mais que le FMC ne peut être créé en vertu de ces lois, il faudra envisager de promulguer une loi spéciale, procédure longue et complexe que l’État n’est pas forcément disposé à entamer. Heureusement, chaque pays aura probablement des options acceptables dans le cadre de la législation en place s’il existe un consensus entre les pouvoirs publics, les bailleurs de fonds, les IMC et les autres parties prenantes.

(c)   Le gouvernement peut créer le FMC dans le cadre d’une loi existante sur les sociétés ; dans ce cas le FMC serait une “société à but non lucratif” créée par l’État. La Palli Karma-Sahayak Foundation (PKSF) a ce statut au Bangladesh. Le gouvernement a utilisé la loi sur les sociétés de 1913.

Un FMC sous-régional peut desservir plusieurs pays voisins : Pays d’Afrique subsaharienne, pays ouest-africains, pays d’Amérique centrale ou pays des îles du Pacifique. Comme ces FMC couvrent plusieurs pays, ils ne pourront pas relever d’une loi nationale spécifique. Une solution pourrait être de créer un FMC sous les auspices d’une organisation intergouvernementale telle que le Centre de développement pour l’Asie et le Pacifique (CDAP) à Kuala Lumpur pour les petits pays d’Asie du Sud-Est ; Le Centre de développement rural intégré pour l’Asie et le Pacifique (CDRIAP) à Dhaka pour les pays des îles du Pacifique et le Centre de développement rural intégré pour l’Afrique (CDRIA) à Arusha pour les pays de cette région. Je cite ces exemples parce que ces organisations ont déjà obtenu l’appui des pays membres pour les programmes de lutte contre la pauvreté et les FMC créés sous leurs auspices sont parvenus à atteindre les populations très pauvres de leurs pays membres respectifs.

Les FMC sous-régionaux peuvent être créés par un réseau d’organisations sous-régionales existantes afin d’échanger informations et connaissances techniques sur les problèmes de développement régional. Si ces organisations n’existent pas, des organisations comme le groupe consultatif d’assistance aux plus pauvres (CGAP), Friends of Women’s World Banking (FWWB) et même le Secrétariat du Sommet du microcrédit pourraient engager des discussions dans leurs pays respectifs sur la mise en place de FMC régionaux.

La structure de gouvernance des FMC proposés devrait reposer sur trois principes : a) autonomie ; b) responsabilité vis-à-vis des parties prenantes ; et c) efficacité et économie de gestion.

Deux organes de décision devront être constitués, tels que : 1) assemblée générale et un organe directeur ; 2) conseil d’administration et comité exécutif ou 3) conseil de surveillance et comité de travail. Dans chaque cas, le premier organe devrait être un groupe représentatif composé d’environ 25 membres chargés d’établir des directives générales pour les opérations, d’approuver les budgets, de vérifier les rapports et d’adopter les décisions stratégiques. Le deuxième organe devrait être chargé de gérer et d’administrer les affaires du FMC conformément au mandat et aux règles définis par le premier. Le deuxième organe devrait être composé d’un relativement petit nombre de personnes, de préférence dix membres qui se réuniront autant de fois que nécessaire, tandis que le premier organe se réunira une ou deux fois par an.

Pour préserver l’autonomie du FMC, un élément critique est la volonté politique du gouvernement d’utiliser le microcrédit pour lutter contre la pauvreté. L’État pourra soutenir d’autres interventions dans les secteurs de la santé, de l’éducation, du développement de l’infrastructure et de la mobilisation sociale pour faire reculer la pauvreté. Le microcrédit s’étant avéré un moyen de lutte important et efficace contre la pauvreté, l’appui aux PMC devrait attirer l’attention de tout gouvernement concerné par ce problème. Doté d’un appui politique, et avec le concours d’individus dévoués et compétents en matière de microcrédit au sein du gouvernement et du secteur privé, les FMC deviendront des organisations véritablement autonomes et performantes. Ce point est examiné plus en détail à la section 2.4.

La deuxième priorité du FMC est de mettre en place un système de gestion qui s’appuie sur une équipe professionnelle bien secondée. Le directeur général devrait être un individu dynamique, compétent en matière de gestion et capable de formuler des plans stratégiques valables pour l’organisation. Le directeur général devrait être sélectionné par l’assemblée générale/l’organe directeur suivant un processus ouvert et compétitif. Dans la mesure du possible, il ne sera pas nommé par le gouvernement. Le directeur général devrait être familiarisé avec le gouvernement, la société civile et le secteur privé. Il n’affichera pas les attitudes bureaucratiques traditionnelles. L’organisation devrait avoir un mode de fonctionnement souple et dynamique, avec un bon système d’information de gestion. Les décisions ne devraient pas être prises suivant une hiérarchie rigide, mais suivant un processus collectif, autant que possible, de manière à ce que tous les employés participant au fonctionnement du FMC puissent assumer la paternité des décisions.

L’aspect critique de la structure institutionnelle du FMC est son indépendance et l’absence de toute ingérence politique. L’une des forces de PKSF au Bangladesh tient au fait que, sous les auspices de l’assemblée générale et de l’organe directeur, qui sont hautement respectés, PKSF fonctionne sans l’intervention de l’État. Le degré d’indépendance des organisations reflète en partie l’engagement de l’État. Dans certains cas, cependant, il peut être extrêmement difficile d’éviter une certaine ingérence politique. Néanmoins, l’influence politique peut être réduite au minimum par des mécanismes tels que : définir des objectifs et des orientations aussi simples et clairs que possible, charger personnellement les membres de l’organe directeur d’atteindre les objectifs, limiter le nombre des représentants du secteur public au sein du conseil, nommer le président, le directeur général et les administrateurs pour une durée déterminée, et permettre à diverses organisations privées et non gouvernementales de nommer directement des représentants au conseil d’administration.

Section 3. Financement

(i)   La mise de fonds initiale de l’État devrait être la première source de financement. En fait, lorsque le gouvernement crée un FMC national, comme dans le cas de PKSF, les institutions financières internationales et les bailleurs de fonds fourniront probablement des fonds d’appoint sous forme de prêts ou de dons. La mise de fonds initiale du gouvernement national peut revêtir la forme d’une subvention versée au FMC à titre de fonds renouvelable ou d’un prêt à long terme (10 ans minimum) à un taux concessionnel (1 à 2 %).

(ii)   Les institutions financières internationales (IFIs) telles que la Banque mondiale, le FMI, le FIDA et la BAD, qui interviennent généralement par le biais des gouvernements, peuvent fournir des fonds aux FMC créés sur l’initiative de l’État. Les IFI peuvent également fournir des fonds à d’autres FMC créés sur des initiatives privées avec la caution de l’État.

Les bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux peuvent fournir des fonds plus efficacement aux FMC nationaux qu’en faisant des versements directs aux PMC. 

(iii)   Les FMC nationaux peuvent également emprunter à des conditions commerciales à la Société financière internationale (SFI) et à d’autres sources de capitaux privés étrangers. Ils peuvent emprunter à la banque centrale et à des banques commerciales dans leur pays. Les FMC ne devraient pas contracter de prêts commerciaux en phase de démarrage car le coût élevé de ces prêts compromettrait la viabilité des fonds.

(i)   Les FMC sous-régionaux peuvent être créés avec des subventions initiales des pays membres.

(ii)   Les bailleurs de fonds peuvent fournir des dons à un FMC sous-régional pour mettre en place des programmes de prêt et de renforcement des capacités.

(iii)   Le CGAP, FWWB et d’autres réseaux internationaux de microcrédit peuvent également fournir des fonds. Le pays hôte et l’institution d’accueil (CDAP, CDRIAP, CDRIA) peuvent aussi être sollicités pour fournir des fonds de démarrage et de fonctionnement au FMC.

À un stade ultérieur, les FMC nationaux peuvent assurer la liaison entre le marché financier privé et les IMC d’un pays en définissant la cote de solvabilité des IMC et en titrisant leur portefeuille. Les FMC nationaux peuvent envisager de lever des fonds sur le marché financier privé national en émettant certains types d’obligations (telles que des obligations à caractère social) qui peuvent être souscrites par les entreprises, les banques et les particuliers.

L’une des tâches la plus importante d’un FMC est de sélectionner les IMC partenaires. Il est parfois difficile de trouver un nombre adéquat d’IMC efficaces pour gérer les PMC au niveau local. Comme on a vu, outre l’octroi de fonds aux IMC, l’autre objectif primordial est de créer des IMC viables. Le FMC ne devrait pas freiner l’innovation ni imposer de modèle particulier. L’expérience de PKSF montre qu’il a su trouver des organisations partenaires très diverses.

Les programmes de crédit d’un FMC devraient avoir des procédures novatrices, transparentes et normalisées pour assurer la sélection des IMC, le traitement des prêts, le suivi et la supervision sur le terrain. L’une des forces de PKSF est d’avoir su maintenir des contacts réguliers et des rapports de concertation avec les IMC partenaires, et d’adopter une approche d’apprentissage par l’action. Rappelons que la normalisation des procédures ne devrait pas exclure la souplesse et l’impératif de s’adapter à des conditions diverses et aux nouveaux défis que poseront les IMC et les programmes locaux.

Comme l’a montré PKSF avec ses multiples organisations partenaires, le FMC ne freinera pas l’innovation et n’imposera pas de modèle particulier. 

Le FMC mettra en place trois programmes interdépendants :

(i)   Un fonds de prêts aux IMC qui rétrocèderont ces prêts aux familles pauvres et très pauvres. Le FMC ne devrait pas prêter directement aux pauvres.

(ii)   Un Programme de développement institutionnel (DI) pour le FMC et les IMC partenaires. Ce programme consistera, entre autres, à assurer la formation des services du FMC/IMC, à mettre en place des systèmes d’information de gestion ainsi que des programmes de renforcement des capacités pour les IMC de manière à en faire des institutions viables.

(iii)   Recherche: Ce programme comportera un suivi régulier et des études spécialisées. La recherche-action permettra d’identifier les forces et les faiblesses des PMC afin d’étoffer ces programmes et de les rendre plus efficaces. Les effets primaires et secondaires des PMC sur les familles pauvres et très pauvres devraient également être évalués à intervalles réguliers pour mieux cibler le programme et atteindre l’objectif de la campagne pour le Sommet du microcrédit.

Les programmes de microcrédit du FMC devraient être gérés par l’intermédiaire de ses IMC partenaires pour améliorer l’efficacité et la gestion sur le terrain. Les programmes de prêt offerts par les IMC partenaires devraient avoir les caractéristiques suivantes :

1. Les IMC consentent des prêts aux familles pauvres et très pauvres sélectionnées en fonction de critères prédéterminés tels que les terres qu’ils possèdent, leur richesse totale et leur type de logement.

2. Les emprunteurs sont organisés en petits groupes.

3. Les groupes sont formés d’individus qui ont les mêmes vues et les mêmes caractéristiques économiques, de façon à pouvoir se faire confiance entre eux.

4. Les IMC facturent à leurs bénéficiaires des frais de service (intérêts) qui dépendent de la situation locale des IMC et de leur clientèle. Les frais administratifs et connexes des IMC sont couverts par ces frais de service.

5. La période de remboursement accordée par les IMC aux pauvres et aux personnes dépourvues de terres/d’actifs (c’est-à-dire aux bénéficiaires) devrait être fondée sur la nature de l’activité génératrice de revenus qu’ils poursuivent. Mais il est préférable que le prêt soit remboursable en un an (avec une certaine période de grâce).

6. Le taux facturé par le FMC aux IMC devrait être fixé à un certain minimum afin d’assurer un plus grand écart entre le taux du FMC et le taux payé par les emprunteurs finals aux IMC.

7. Les prêts consentis par le FMC aux IMC portent sur une période de 1 à 5 ans. Si les fonds sont prêtés pour 2 à 5 ans, les IMC peuvent renouveler les fonds au niveau local en accordant des prêts d’un an à différents groupes.

Il faudra déterminer des critères de sélection des IMC qui recevront des fonds. Les critères peuvent être classés en 10 grandes catégories : 1) nature et mandat de l’organisation ; 2) structure de gouvernance et de gestion ; 3) qualité et expérience de l’équipe de direction ; 4) ressources humaines ; 5) couverture géographique ; 6) activités sur le terrain, y compris profil des clients pauvres et très pauvres ; 7) résultats prouvés ; 8) systèmes d’information de gestion ; 9) systèmes de comptabilité et d’audit ; 10) portefeuille et ratio d’endettement.

Notons que tous les critères n’ont pas la même importance. Les critères dépendent également du nombre d’emprunteurs des IMC potentielles et de leurs besoins de financement.

Le FMC ne devrait pas fournir de fonds de démarrage aux IMC et pourrait exiger une période minimum d’un an d’opérations satisfaisantes.

L’une des conditions préalables essentielles à la réussite d’un programme de microcrédit (PMC) fonctionnant sans garanties est la mise en place d’un solide système comptable et d’audit. Le FMC devrait donc prendre les mesures suivantes :

(i)   Élaborer des manuels comptables détaillés et distincts, l’un pour ses propres besoins et l’autre pour les IMC.

(ii)   Rédiger les termes de référence du système de contrôle interne et d’audit du FMC.

(iii)   Rédiger les termes de référence des audits du FMC qui seront effectués par d’auditeurs externes indépendants.

(iv)   Rédiger des termes de référence séparés pour les audits des IMC qui seront effectués par le FMC ainsi que par des auditeurs externes indépendants.

(v)   Établir les directives du système de contrôle interne à suivre par les IMC.

Les bénéficiaires finaux du microcrédit sont encouragés à épargner régulièrement : l’épargne fait partie intégrante de la formation de groupes et des activités collectives des PMC. Les IMC sous la tutelle desquelles les bénéficiaires sont organisés gèrent normalement ces comptes d’épargne. Chaque membre d’un groupe dépose régulièrement des fonds sur son compte d’épargne (une fois par semaine, par exemple), selon ses moyens. L’épargne accumulée est enregistrée sur le livret d’épargne de chaque emprunteur. Bien que chaque emprunteur soit un débiteur net (au sens où l’emprunt est supérieur à l’épargne accumulée), la mobilisation de l’épargne par les IMC est une question délicate car il s’agit d’un service financier qui ne peut être offert sans l’autorisation spécifique de l’État ou de la banque centrale. Récemment, les fonds d’épargne (régulière et volontaire) gérés par certaines IMC ont atteint un volume important ; il importe donc d’adopter une réglementation prudente pour protéger les épargnants. Le FMC peut soumettre la question aux pouvoirs publics afin de créer un environnement favorable au recouvrement de l’épargne par les IMC, en leur accordant des licences et en conférant un statut légal à ces activités. Le FMC peut formuler des directives générales dans six domaines importants : i) recouvrement ; ii) tenue des comptes ; iii) retraits des déposants ; iv) investissement de l’épargne par les IMC ; v) utilisation d’une partie de l’épargne comme fonds de crédit pour les emprunteurs et vi) taux de rémunération de l’épargne payé par les IMC aux déposants.

La priorité du programme du FMC devrait être la mise en place des directives et des orientations ainsi que la création de nouvelles règles de gestion des impayés. Les défauts de remboursement ont six causes possibles : i) détournement de fonds ou problème de gestion des IMC ; ii) lacunes du système d’évaluation du FMC, résultant dans la sélection d’IMC incapables de gérer le microcrédit ; iii) problèmes de gestion du microcrédit par des IMC jusqu’alors performantes ; iv) catastrophes naturelles ; v) graves troubles politiques et vi) crises économiques. La position dominante du FMC devrait être de prévenir les impayés pour éviter ce genre de crise. Le but est d’assurer la bonne gestion des IMC par des mesures de suivi et de supervision, des orientations et des directives de bonne gouvernance. Le système de contrôle interne mis en place dans les IMC devrait être renforcé, de même que l’efficacité de la gestion du microcrédit, par des programmes de formation et de développement institutionnel.

Pour éviter les défauts de paiement, le FMC doit créer un système de détection basé sur des indicateurs critiques de la performance des IMC. Le système devrait être mis en place pour détecter et éviter tout risque de défaut de paiement.

Il existe de grandes différences entre les IMC au niveau de leurs opérations de crédit et de la qualité de leurs prestations de services. Il importe donc de définir des critères d’évaluation de performance pour classer les IMC. L’objectif est d’aider les IMC à : a) devenir des organisations de crédit viables ; b) renforcer leurs capacités institutionnelles ; et c) développer systématiquement leurs opérations de crédit.

Le FMC peut utiliser les principaux indicateurs suivants pour évaluer la performance des IMC :

1.  Viabilité des bénéficiaires du microcrédit, par exemple : taux de perte de clients, pourcentage de prêts en cours ; taux d’épargne, alphabétisation fonctionnelle ; ratio membres/emprunteurs ; etc.

2.  Viabilité institutionnelle : éviter les doubles emplois entre IMC (lorsqu’il existe un grand nombre d’IMC) ; accessibilité des emprunteurs, possibilités de promotion commerciale ; services bancaires ; gouvernance ; fonds propres.

3.  Mise en oeuvre du programme : membres en pourcentage de la population totale cible; homogénéité du groupe ; participation des emprunteurs aux réunions hebdomadaires ; taux de décaissement et de recouvrement des prêts ; compétences des agents sur le terrain ; système comptable des OP ; et capacités de l’équipe de direction. 

4.  Programme de valorisation des ressources humaines : recrutement, évaluation des performances du personnel ; et formation. 

5.  Étude périodique de l’impact du microcrédit sur le recul de la pauvreté. 

6.  Création et maintien de la culture institutionnelle recherchée : bonne gouvernance et mesures d’incitation pour la direction et le personnel.

7. Gestion financière et contrôle interne : SIG ; système comptable ; audit interne ; supervision interne ; et pratiques budgétaires. 

8.  Situation des biens corporels : propriété des locaux, des terrains, du mobilier et des véhicules.

9.  Viabilité financière et économique : autonomie opérationnelle, financière et économique ; qualité du portefeuille.

Le succès des FMC repose sur la mise en oeuvre du programme suivant des procédures normalisées. Les principaux éléments d’exécution sont : 1) procédures de demande de fonds par les IMC ; 2) évaluation préliminaire des IMC ; 3) visites sur le terrain pour évaluer les opérations des IMC ; 4) recommandations de la direction du FMC pour la sélection des IMC ; 5) approbation de l’organe directeur du FMC ; 6) signature de l’accord de prêt ; 7) vérification de l’utilisation des prêts ; 8) demandes de prêts successifs par les IMC ; et 9) suivi. 

Le suivi du programme de crédit est essentiel à la réussite du programme. Les IMC devraient suivre leurs PMC sur le terrain, et les FMC doivent suivre les programmes des IMC afin de réduire leurs risques. Pour produire les résultats attendus, les FMC doivent définir des normes de performance et de présentation de l’information à suivre par les IMC qu’ils financent. Il est essentiel de créer un SIG pour assurer un échange de rapports réguliers entre le terrain et les IMC, et entre les IMC et les FMC. La mise en place d’un système d’information au siège du FMC et des IMC améliorera sensiblement les capacités de gestion de ces organisations. Si les FMC négligent cet aspect, ils perdront une chance d’améliorer le rayon d’action et la viabilité des IMC et des PMC, deux objectifs fondamentaux de la campagne du Sommet du microcrédit. 

Dans la plupart des pays, les PMC manquent de capital humain. Cet obstacle peut cependant être surmonté avec la mise en place, conjointement par les FMC et les IMC, d’un programme global de valorisation des ressources humaines. La formation des services des FMC et des IMC est un aspect crucial. Il importe d’effectuer une évaluation des besoins de formation des FMC et des IMC, et d’assurer une formation pragmatique et opérationnelle. À titre d’exemple, PKSF a mis en place 7 modules de formation pour ses services et 12 modules pour les services des IMC. 
Les FMC et les IMC doivent avoir un système de rémunération et de primes qui permette d’attirer et de conserver des individus compétents et motivés dans les PMC. Enfin, il importe de créer un programme de valorisation des ressources humaines visant à créer et à promouvoir une culture institutionnelle favorable, ainsi qu’à assurer la succession des dirigeants des FMC et des IMC, ce qui renforcera la viabilité de ces organisations. 

Section 6. Développement institutionnel

Les composantes de développement institutionnel des FMC et des IMC devraient être définies en tenant compte de l’objectif de viabilité générale de chaque programme de microfinance. La microfinance pose trois problèmes de viabilité interdépendants : 

a) viabilité des clients des IMC ; b) viabilité économique et financière des FMC/IMC ; et c) viabilité institutionnelle des FMC/IMC.

Afin de définir l’orientation générale des activités des FMC/IMC, la viabilité des clients doit faire l’objet d’un suivi régulier à l’aide d’indicateurs appropriés (indicateurs de processus et d’impact). Pour les FMC, il sera nécessaire de suivre la viabilité des IMC et de leurs clients. 

La viabilité mentionnée aux alinéas b) et c) peut être évaluée au moyen de quatre types d’indicateurs : i) rayon d’action ; ii) efficacité opérationnelle ; iii) qualité du portefeuille ; et iv) rentabilité. PKSF et le CGAP ont mené des études dans ce domaine.

Section 7. Cadre réglementaire

Cette question se pose du fait que les IMC fournissent des services et des produits financiers aux pauvres, en dehors du système bancaire structuré. 

Vu l’origine des IMC (ce sont pour la plupart des ONG ou des groupes d’entraide), on serait porté à penser que le cadre réglementaire conventionnel qui s’applique aux institutions bancaires et financières n’est pas approprié et ne s’applique donc pas à la situation de nombreux pays, d’autant plus que les IMF n’acceptent pas de dépôts sur des compte-chèques courants. Les caractéristiques particulières des services sociaux et financiers offerts par les IMC, l’objectif fondamental étant de lutter contre la pauvreté, distingue ce secteur du secteur financier moderne et corrobore donc cet argument. Mais on ne saurait sous-estimer l’importance d’avoir des mesures de suivi stratégique qui soient compatibles avec les objectifs et la culture institutionnelle et de développement des IMC et adaptées. Les mesures devraient comprendre des règles prudentes et des directives simples et pratiques , sous la forme d’un “code de conduite” concret qui assure la croissance régulière et soutenue des IMC. 

L’adoption d’un ensemble de normes financières, de formats de présentation de l’information et de normes de performance pourrait être un moyen efficace de maintenir les IMC sur la bonne voie. Il existe de nombreux exemples édifiants en matière d’élaboration de normes, témoin les travaux menés par PKSF. Les récentes initiatives de création de FMC dans d’autres pays sont un pas dans la bonne direction car, entre autres choses, les FMC seront une option institutionnelle valable pour financer la mise en place de PMC dans un cadre réglementaire favorable aux pauvres et aux très pauvres. On pourrait créer un organisme suprême autonome, indépendant du contrôle de l’État, pour garantir que le “code de conduite” et les normes de microcrédit sont respectées par les IMC. En cas de non-conformité d’une IMC, celle-ci risque de se voir retirer son permis ou son autorisation. L’organisme de contrôle des IMC devra travailler en étroite collaboration avec les FMC.

Section 8. Relations entre les FMC sous-régionaux, les FMC nationaux et les IMC nationales

Les relations générales entre ces trois types d’institutions devraient s’inscrire dans un processus dynamique car ces rapports ne peuvent être dictés par des règles immuables, ils évolueront. Les lignes directives suivantes devraient cependant être considérées :

(i)   Dans un pays qui présente un fort potentiel de PMC et où des IMC se créent actuellement, un FMC national devrait être l’organe de financement supérieur des IMC du pays.

(ii)   Dans un pays où les possibilités de création de PMC et d’IMC sont limitées, le pays pourra s’associer avec d’autres pays pour former un FMC sous-régional qui sera l’organisme de financement supérieur des IMC des pays membres.

(iii)   Les deux types de FMC susmentionnés peuvent former un réseau d’échange d’informations et d’idées, dans le cadre duquel les IMC des divers pays pourront elles-mêmes échanger leurs informations et leurs vues.

Section 9. Conclusion

De nombreux 'experts' ont déclaré que les organisations “grossistes” (faîtières) avaient échoué dans divers pays. PKSF est cependant l’exception qui confirme la règle. Si nous convenons que nous avons certaines particularités, nous estimons cependant que les conditions nécessaires pour créer des FMC aussi performants que PKSF existent dans de nombreux pays. Aucune des organisations faîtières étudiées par les experts, à l’exception de PKSF, n’avait été créée dès le départ comme une organisation faîtière axée sur la promotion de la microfinance. Toutes les autres organisations étudiées avaient démarré avec un programme parrainé par un bailleur de fonds, et par un processus pernicieux dans lequel les rôles étaient faussés par l’intervention des bailleurs de fonds, ces organisations avaient initialement fonctionné comme organe faîtier des IMF. Ce processus élimine le sentiment de paternité institutionnelle. Cela pourrait être l’une des raisons fondamentales qui expliquent l’échec de ces institutions. 

L’expérience de PKSF montre qu’une organisation faîtière peut fournir des ressources aux IMF, avec pour objectif ultime d’atteindre les pauvres et d’améliorer les capacités des IMF, de façon plus économique que les autres dispositifs financés par des bailleurs de fonds. PKSF a créé un fonds renouvelable de 7,94 milliards de taccas (147,4 millions de dollars) pour ses IMF (OP) partenaires au cours des 10 dernières années. Cela a permis aux OP d’accorder 28,13 milliards de taccas (522,4 millions de dollars) de microcrédit. Le coût de financement des OP s’est chiffré à 5,47 % pendant cette période. 

Les dépenses de PKSF pour la formation et le renforcement des capacités de ses OP n’ont pas dépassé 6,94 % des dépenses totales de PKSF. À noter que les dépenses de formation et de renforcement des capacités font partie intégrante des dépenses totales liées à l’octroi de fonds aux OP.

La création d’une organisation faîtière nationale ne devrait pas être onéreuse si le gouvernement est convaincu de l’importance de promouvoir la microfinance. Au Bangladesh, la microfinance n’aurait pas connu l’essor qu’elle connaît aujourd’hui sans la politique à long terme suivie par les pouvoirs publics. Le secteur de la microfinance au Bangladesh a reçu l’appui constant de l’État. Le gouvernement vient par exemple d’accorder une exonération d’impôts sur les bénéfices de PKSF pour lui permettre d’augmenter plus rapidement son capital. Récemment, des institutions similaires à PKSF ont été créées au Pakistan (Pakistan Poverty Alleviation Foundation) et au Népal (Rural Microfinance Development Centre Ltd.). Ces deux nouvelles institutions n’ont pourtant pas vu le jour dans un secteur ONG-IFM bien développé. En fait, RMDC n’a financé au départ que 7 organisations partenaires et PPAF pas plus d’une douzaine. Les attaques lancées par ceux qui doutent de l’efficacité des fonds autonomes sont donc battues en brèche par la réalité des faits. Les fonds apex offrent de vastes possibilités d’atteindre les plus déshérités.

Section 10. PALLI KARMA-SAHAYAK FOUNDATION (PKSF) : LE FONDS DE MICROCRÉDIT NATIONAL APEX AU BANGLADESH (Étude de cas)

PKSF a été créé en 1990 par le gouvernement du Bangladesh dans le but de lutter contre la pauvreté et d’améliorer la qualité de vie de la population rurale pauvre, des personnes dépourvues de terres et d’avoirs, en leur donnant les moyens de s’installer à leur compte pour améliorer leur situation économique. Plus particulièrement, les objectifs de PKSF sont les suivants :

a) Offrir différents types d’aide financière aux organisations non gouvernementales, semi-publiques et gouvernementales, aux organismes et groupes bénévoles, aux sociétés et aux collectivités locales, de manière à leur permettre, en tant qu’organisations partenaires (OP) fidèles à l’image et aux objectifs de PKSF, d’entreprendre des activités génératrices de revenus et d’emplois pour les groupes les plus déshérités de la société ;

b) Aider à renforcer l’infrastructure institutionnelle des OP, de façon à améliorer leurs opérations.

Les principales stratégies opérationnelles de la Fondation reposent sur les objectifs qui ont été fixés:  

a) au lieu de prêter directement aux personnes dépourvues de terres et d’avoirs dans les zones rurales, elle atteint ses groupes cibles par l’intermédiaire de leurs organisations partenaires, le mécanisme créé pour atteindre les pauvres.

b) elle accélère le développement institutionnel.

c) elle ne favorise aucun modèle particulier, mais encourage l’innovation et différentes approches tirées de l’expérience.

Légalement, PKSF est une “société à responsabilité limitée par garantie”, autrement dit une “société à but non lucratif” inscrite sous le régime de la loi de 1913 au Registre des sociétés par actions. La structure juridique de PKSF lui confère la souplesse, l’autorité et le pouvoir de créer et mettre en oeuvre des programmes à travers le pays. PKSF peut recevoir des subventions et des prêts d’origine locale et/ou étrangère. Elle peut également octroyer des prêts et des subventions.

a. Assemblée générale : L’assemblée générale peut avoir un maximum de 25 membres, dont le gouvernement peut nommer un maximum de 15 personnes, membres d’organismes gouvernementaux et d’organisations bénévoles ou particulières. Les 10 autres membres sont des représentants des organisations partenaires et/ou des particuliers. L’assemblée générale se réunit normalement une fois par an pour définir les orientations générales. PKSF a actuellement une assemblée générale de 15 membres qui sont des personnalités nationales.

b. Organe directeur : L’organe directeur a la composition suivante : i) président de la Fondation (nommé par le gouvernement) ; ii) directeur général (nommé par l’organe directeur) ; iii) deux membres nommés par le gouvernement et iv) trois membres élus par l’assemblée générale - soit un total de 7 membres. L’organe directeur actuel se compose de personnalités internationales, parmi lesquelles le professeur Mohammad Yunus, directeur général de la Banque Grameen.

c. Président : Le président de PKSF est nommé par le gouvernement parmi des individus qui ne sont pas des fonctionnaires de l’État. Le président sert normalement un mandat de trois ans. Le président actuel est un économiste de renom qui enseigne à l’Université de Dhaka.

d. Directeur général : Le directeur général est le premier dirigeant (PDG) de la Fondation. C’est un membre d’office de l’organe directeur.

e. Gestion : PKSF a trois divisions principales : i) Opérations de prêt (divisée en deux sections : grandes OP et petites et moyennes OP) ; ii) Administration & Finance ; et iii) Audit : la division d’audit est placée sous l’autorité directe du directeur général.

PKSF possède des services de recherche et de formation qui mènent des études sur la lutte contre la pauvreté et forment les services des organisations partenaires.

PKSF a trois programmes complémentaires :

(a) Un programme de prêts aux paysans sans terres et sans avoirs, par le biais des organisations partenaires ;

(b) Un programme de développement institutionnel pour les OP ; et

(c) Un programme de recherche.

Le programme de prêts est le programme central de la Fondation. Le programme de développement institutionnel est un programme d’appui créé pour renforcer les OP de manière à en faire des systèmes de prestations de services viables pour les pauvres. Ce programme forme les services de PKSF et des OP, met en place des systèmes d’information de gestion (SIG) et accorde des prêts sans intérêt aux OP pour l’achat d’ordinateurs, de motocyclettes, etc.

a. Formulaires de demande de prêt : PKSF reçoit les demandes de prêt sous la forme d’un formulaire préétabli sur lequel les postulants fournissent des détails sur l’organisation, le programme, le financement, etc.

b. Évaluation préliminaire : si une organisation a l’expérience des programmes de crédit en faveur des pauvres, PKSF effectue une visite sur le terrain. PKSF utilise plusieurs critères pour évaluer l’expérience en matière de gestion de programmes de crédit : a) le nombre d’années d’expérience ; b) le volume de prêts octroyés ; c) le nombre de membres et d’emprunteurs ; d) le taux de recouvrement des prêts ; le niveau de compétence du personnel salarié ; et f) la crédibilité des organismes de parrainage. 

c. Visite sur le terrain : Une fois qu’une organisation est sélectionnée pour recevoir une visite, un représentant de PKSF se rend sur place. Si la performance de l’organisation postulante est jugée satisfaisante, elle est recommandée comme OP. Si elle présente des lacunes, l’organisation est placée sous observation et on lui suggère des améliorations. Si toutefois la performance d’une organisation est jugée insuffisante, sa candidature est rejetée. Les principales causes de rejet sont généralement des problèmes de gestion ou des contradictions majeures entre les informations fournies sur la demande de prêt et les observations sur le terrain.

d. Approbation par l’organe directeur : La décision finale incombe à l’organe directeur. Si la direction estime qu’une organisation est qualifiée pour être une OP, sa candidature est transmise à l’organe directeur accompagnée d’une description détaillée de l’organisation, du compte rendu de visite sur le terrain, des éléments justifiant son acceptation comme OP, et d’une recommandation du directeur général. L’organe directeur accepte, rejette ou pose des conditions à l’acceptation de l’organisation comme OP.

e. Signature de l’accord de prêt : La dernière étape de l’octroi d’un prêt à la nouvelle organisation partenaire est la signature d’un accord de prêt type. L’accord de prêt stipule les conditions du prêt (par exemple, taux de la commission de service, zone de décaissement du prêt, nombre de versements). Le prêt n’est pas garanti. Outre l’accord de prêt, un billet à ordre est signé par un représentant de l’OP. L’accord de prêt est signé par le directeur général de PKSF et par le directeur de l’OP ; dans certains cas il est cosigné par le directeur général et le président de l’OP.

f. Vérification de l’utilisation du prêt : Après l’octroi du premier prêt, l’OP est censée décaisser les fonds immédiatement et fournir une liste des emprunteurs à PKSF. Un représentant de PKSF responsable de l’OP se rend sur place pour vérifier que le prêt a été décaissé et est utilisé par les membres. Les OP reçoivent normalement la visite d’un représentant de PKSF tous les trois mois.

g. Demandes de prêts successifs : L’approbation de prêts successifs dépend de plusieurs facteurs : a) utilisation satisfaisante du prêt précédent ; b) taux de recouvrement des prêts au niveau local supérieur à 98 % ; c) soumission de rapports périodiques à PKSF ; d) possibilités d’expansion du programme de prêts ; et e) remboursement à PKSF des prêts échus. Les demandes de prêts successifs jusqu’à hauteur de 2,5 millions de taccas (46 425 dollars) sont approuvées par le comité des prêts. Ce comité est dirigé par le directeur général de PKSF. Ses autres membres sont les cadres dirigeants de PKSF. Il a été créé par le conseil d’administration pour déléguer certains pouvoirs et décentraliser les décisions. Un accord de prêt similaire est signé pour chaque prêt accordé. Les prêts supérieurs à 2,5 millions de taccas (46 425 dollars) doivent être approuvés par l’organe directeur.

h. Suivi : Le suivi du programme de crédit est essentiel à sa réussite. Les OP suivent leurs programmes sur le terrain et PKSF suit les programmes sur le terrain et dans les succursales. Étant donné que PKSF consent des prêts non garantis aux OP, la seule façon de limiter les risques est de suivre régulièrement les programmes. Plusieurs mesures complémentaires sont prises pour contrôler les activités des OP, en particulier le programme de crédit et la gestion des fonds. Le système de suivi est brièvement décrit ci-après :

a) Collecte de données sur le programme : comme mentionné plus haut, PKSF utilise un formulaire type pour recueillir des données mensuelles sur les changements intervenus au niveau des emprunteurs, de l’épargne, du décaissement et du recouvrement des prêts.

b) Situation financière : les OP soumettent des comptes de résultats, des relevés de dépenses et des tableaux de flux de trésorerie mensuels et cumulatifs pour suivre leur situation financière.

c) Les OP envoient régulièrement à PKSF leurs listes d’emprunteurs ayant reçu un prêt provenant d’une nouvelle injection de fonds de PKSF ou du fonds renouvelable. 

d) Visites sur le terrain : les visites sur le terrain effectuées par les représentants de PKSF sont la pierre angulaire du suivi des OP. PKSF attache une très grande importance à ces visites. Le représentant rend normalement visite à chaque OP tous les trois mois. Mais s’il s’agit d’une OP importante qui possède plusieurs succursales, elle reçoit la visite d’une équipe de PKSF. Lors des visites, les informations soumises par les OP comme indiqué aux trois alinéas précédents sont vérifiées. Des améliorations sont suggérées. La visite sur le terrain sert à vérifier le programme et le développement institutionnel de l‘OP. 

e) Audit par l’équipe d’audit interne : PKSF procède à un audit annuel de toutes ses OP. Les rapports d’audit sont soumis directement au PDG de PKSF.

f) Audit par le cabinet de vérification comptable : Dans le cadre de l’audit financier annuel de PKSF, un cabinet d’auditeurs externes vérifie la situation financière d’un échantillon d’OP. 

10.7 Fonds : Le montant total des fonds engagés et reçus de diverses sources est le suivant :

(i) Subvention de l’État = USD 21,6 millions

“ la Banque mondiale = USD 5,0 millions

“ l’USAID = USD 12,7 millions

(ii) Prêt de l’État = USD 10,0 millions

“ la Banque mondiale = USD100,0 millions

“ la BAD = USD 18,0 millions

Autres prêts = USD 0,6 million

Total = USD 167,9 millions

a. Partenariats (OP) : PKSF a accepté des OP chaque année depuis sa création. Avec 23 OP sa première année d’existence, PKSF avait 189 OP en décembre 2000. Les OP de PKSF interviennent dans 62 des 64 districts du Bangladesh.

b. Décaissements de prêts : PKSF a décaissé 7 049 millions de taccas (140 millions de dollars). Grâce au système de fonds renouvelables et à des fonds supplémentaires, les OP ont accordé quelque 21 000 millions de taccas de prêts (411 millions de dollars) au niveau local.

c. Encours des prêts : PKSF avait un encours de 5 244 millions de taccas (103 millions de dollars) de prêts dans ses OP en décembre 1999.

d. Emprunteurs : En décembre 1999, le nombre total d’emprunteurs ayant reçu un prêt financé par PKSF était de 1,87 millions, dont plus de 90 % de femmes.

e. Recouvrement des prêts : PKSF a deux taux de recouvrement différents : a) taux de recouvrement des prêts entre les OP et PKSF ; et b) taux de recouvrement des OP. Le taux de recouvrement de PKSF a atteint près de 98 % au cours des 6 dernières années. Ce taux est défini comme le pourcentage du montant dû qui est remboursé dans les délais prévus. Le taux de recouvrement des OP sur le terrain est de 99 %.

f. Renforcement des OP : L’une des grandes fiertés de PKSF est le développement des institutions locales. La plupart de ces ONG administrent leurs programmes uniquement avec des prêts de PKSF. Elles parviennent cependant à couvrir la quasi-totalité de leurs coûts d’exploitation, et bon nombre d’entre elles sont pour ainsi dire financièrement autonomes. Outre la viabilité financière, les OP locales sont aujourd’hui beaucoup plus capables de gérer leurs programmes grâce au programme de formation, de services de conseil et de développement institutionnel de PKSF, qui comprend la formation, la mise en place de systèmes comptables et d’information de gestion (SIG), ainsi que des recommandations régulières pour améliorer la gestion de leurs programmes.

g. Possibilités d’expansion : Les OP de PKSF comptent plus de 2,1 millions d’emprunteurs (y compris les emprunteurs de BRAC, ASA et Proshika). Il existe un potentiel d’expansion du volume de prêts aux OP. D’autre part, PKSF accepte de nouvelles OP chaque année et les OP existantes élargissent également leur couverture.

h. Services de formation et de conseil : PKSF a organisé plusieurs ateliers pour les administrateurs des OP. Ces ateliers portaient principalement sur des questions stratégiques afin d’uniformiser les systèmes des OP. Des sessions de formation en comptabilité et SIG ont été organisées pour les comptables et les coordinateurs du crédit. PKSF a préparé 19 modules de formation pour ses services et différentes catégories professionnelles des OP. Un moyen efficace de former le personnel est de demander aux représentants de PKSF d’animer des sessions de formation pratique lors de leurs visites régulières dans les OP, au cours desquelles les problèmes sont identifiés et des solutions suggérées. Les organisateurs et le personnel sur le terrain ont des entretiens réguliers au cours de ces visites.

i. Programmes de recherche : PKSF a mené à ce jour deux études sur l’impact de son programme sur les bénéficiaires. Plusieurs études ont été publiées sur PKSF au Bangladesh à l’étranger. PKSF a récemment demandé à l’Institut d’études sur le développement du Bangladesh (Bangladesh Institute of Development Studies - BIDS), le premier cabinet d’études du Bangladesh, de réaliser une étude d’impact pluriannuelle.

j. Impact : Plusieurs études ont montré l’impact positif du microcrédit sur la vie de la population rurale pauvre au Bangladesh. Une série d’indicateurs a été suggérée pour étudier cet impact plus en profondeur.

a. Viabilité institutionnelle des OP : Bon nombre d’OP ont défini une stratégie de base pour gérer un programme de crédit rural efficace, notamment : sélection des membres, politique d’épargne et de prêt, gestion de portefeuille, contrôle financier, et suivi et évaluation. 

Jusqu’à présent, de nombreuses OP ont essayé, dans la limite de leurs moyens, de recruter des collaborateurs compétents. Les OP manquent de ressources financières pour recruter des individus plus qualifiés et plus compétents. Bon nombre d’entre elles sont dirigées par leur fondateur et cela restera probablement le cas pendant un certain temps. Il est important pour la croissance et la viabilité des OP que leurs administrateurs actuels fassent preuve d’initiative tant que les organisations en sont encore à un stade embryonnaire. De nombreuses OP possèdent des biens corporels, tels que des immobilisations et des terres ou ont acheté des terrains pour construire un bureau, un centre de formation, etc. Cela témoigne de la volonté des organisateurs d’asseoir les OP sur des bases solides.

Viabilité financière des OP : S’agissant de la viabilité financière, le problème fondamental est de savoir si les revenus tirés des programmes (essentiellement les intérêts sur les prêts) peuvent couvrir les coûts de gestion des programmes de crédit. Certaines OP sont parvenues à dégager un léger excédent. Il est à prévoir que toutes les OP continueront à améliorer leur rentabilité.

Rôle de PKSF : Les administrateurs des OP ont identifié plusieurs domaines dans lesquels PKSF a joué un rôle prépondérant : i) en fournissant des fonds, PKSF a contribué à l’expansion des programmes et à leur viabilité financière ; ii) PKSF a contribué à mettre en place des systèmes de gestion du crédit, des SIG et des systèmes comptables ; iii) les services d’appui conseil de PKSF ont aidé les OP à se doter des moyens nécessaires pour gérer leurs programmes.

Futur rôle de PKSF : Les administrateurs de PKSF ont également déterminé le rôle que PKSF serait appelé à jouer à l’avenir : i) le rôle principal de PKSF restera d’accorder des prêts ; ii) PKSF devrait aider à former tous les services des OP afin d’accroître leurs capacités, condition essentielle à leur viabilité ; iii) poursuivre les services d’appui conseil ; et iv) PKSF devrait mener des études sur le microcrédit, d’une part, et sur les autres moyens de lutte contre la pauvreté, d’autre part (PKSF a récemment décidé de consentir des prêts, à titre expérimental, aux microentreprises, aux segments pauvres de la population urbaine et aux plus déshérités). 

Viabilité institutionnelle de PKSF : PKSF a un organe directeur compétent et dynamique, capable de guider la gestion, de modifier les orientations et d’introduire de nouveaux programmes si nécessaire. La Fondation a des orientations claires et précises pour son programme de prêts et la gestion de ses opérations. Elle a progressivement élargi son rayon d’action en acceptant un nombre grandissant d’OP. PKSF a pu mobiliser les ressources financières nécessaires pour procéder à l’expansion générale de ses activités. Ces facteurs contribueront à promouvoir l’expansion des opérations de PKSF.

Viabilité financière : PKSF a progressivement amélioré sa situation financière. Elle a accru le taux de couverture de ses charges d’exploitation en facturant une commission de service raisonnable, en augmentant son volume de prêts, et en parvenant à limiter au maximum ses frais de fonctionnement et ses pertes sur créances irrécouvrables grâce à un taux de recouvrement élevé. Globalement, PKSF a enregistré un excédent chaque année depuis sa création. Voici quelques données financières de PKSF au 30 juin 1999 :

(i)   Ratio d’endettement 1,63:1

(ii)   Taux cumulatif de recouvrement des prêts 98,16 %

(iii)   Taux de provision pour créances douteuses (provisions pour créances douteuses/encours de crédit 2,67 %

(iv)   Charges d’exploitation par rapport aux prêts décaissés (charges d’exploitation/décaissements la même année) 5,28 %

(v)   Autonomie opérationnelle (total des produits / charges d’exploitation y compris charges financières + DMR) 161 %

(iv)   Pourcentage des dépenses totales par rapport au revenu total 36,43 %

L’analyse des ratios financiers montre que la situation financière de PKSF est solide. Le ratio d’endettement ainsi que les ratios de portefeuille et d’autosuffisance indiquent une bonne performance en termes d’autonomie opérationnelle et financière. L’analyse de la structure de coûts et de la rentabilité montrent également que PKSF parvient à couvrir intégralement ses dépenses au moyen du produit de ses opérations de prêt tout en dégageant un bénéfice.

La structure organisationnelle, les activités et les méthodes de gestion de PKSF en font une organisation unique en son genre. On peut identifier quelques-uns des facteurs qui ont contribué à sa réussite :

PKSF a été créée et financée par l’État, mais elle est restée une organisation indépendante qui ne relève pas de la bureaucratie gouvernementale. Cela a permis à PKSF de définir ses propres orientations et de mettre au point des méthodes de gestion adaptées à ses activités.

Le haut niveau de compétence de l’organe directeur a permis de guider la gestion de PKSF et de définir et réviser ses orientations en fonction des besoins.

Le recrutement de responsables hors pairs a fortement contribué à la croissance et à la bonne performance de PKSF.

PKSF a su utiliser les capacités des ONG locales en atteignant rapidement les pauvres et en formant des OP capables de fournir des services financiers aux pauvres. La sélection d’OP à la hauteur de la tâche a été un facteur crucial de la réussite de PKSF.
L’élément clé de la viabilité des OP est l’existence d’une source de fonds fiable et la valorisation des ressources humaines, combinée à de saines méthodes de gestion. Dans ces deux domaines, PKSF s’est montrée très efficace.

Les intermédiaires financiers (ONG) bénéficiant des ressources de PKSF se sont avérés un moyen efficace d’atteindre les pauvres. PKSF et les OP peuvent former des partenariats viables dans le cadre de ce processus.

Les pauvres dans les régions rurales et les hommes et les femmes les plus déshérités ont montré qu’ils étaient capables de gérer leur argent et d’accroître leurs revenus. De même, les OP de PKSF se sont montrées capables de bien cibler leur clientèle et de fournir les services voulus.

Un domaine prioritaire pour PKSF est l’amélioration des capacités des OP. PKSF devra pour cela investir davantage dans la valorisation des ressources humaines des OP.

Le modèle de PKSF (comme organisation faîtière de second rang) peut être reproduit ailleurs. Il peut être développé et contribuer de manière significative à améliorer la qualité de la vie des pauvres et des très pauvres.

Section 11. FONCAP S.A.-FONDO DE CAPITAL SOCIAL ARGENTINA  (Étude de cas)

Le "Fondo Fiduciario de Capital Social" (FONCAP) est une initiative inédite du gouvernement argentin. Il a été créé à la fin de 1997.

A)   La création d’un fonds de microcrédit était justifiée en Argentine car il n’existait pas d’institution dotée des capacités, de la base économique et de la volonté de servir les pauvres et les très pauvres. 

B)   Le fonds a pour objectif de lutter contre la pauvreté et le chômage. Le FONCAP vise à créer un programme autonome et durable pour fournir des services financiers et non financiers à des microentrepreneurs pauvres à travers le pays, dans le cadre d’une institution de second rang.

Le FONCAP est la réponse à une réalité incontournable : l’existence de près de deux millions de microentrepreneurs en Argentine qui se débattent pour survivre à l’une des mutations économiques les plus difficiles que le pays ait connue au cours des dernières années.

Le FONCAP a été créé dans le but de coordonner les forces de trois secteurs - social, privé et public - afin de mettre sur pied une organisation visant à maximiser la contribution de chaque partenaire en termes de capacités d’assistance aux pauvres, tout en compensant leurs faiblesses mutuelles.

La mission du FONCAP est d’éliminer les obstacles qui empêchent les pauvres d’avoir accès au crédit, de protéger leurs intérêts et de favoriser leur intégration sociale.

C)   Les objectifs du FONCAP rejoignent ceux du Sommet du microcrédit pratiquement dans tous les aspects de son action : atteindre les familles très pauvres, renforcer la place des femmes et créer des institutions financièrement autonomes. S’agissant de l’impact sur la vie des clients et de leurs familles, le FONCAP met sur pied des outils pour mesurer le plus exactement possible les résultats des activités des opérateurs en termes de bien-être social et d’amélioration de la qualité de la vie.

D)   Stratégies du programme de crédit : le FONCAP vise à promouvoir le secteur de la microfinance en Argentine par la création, le renforcement et l’expansion des microbanques locales. Il vise également à mettre en place l’infrastructure nécessaire pour étendre les services financiers aux microentrepreneurs et créer un solide réseau d’opérateurs.

S’agissant de l’avenir du FONCAP, après avoir établi une nouvelle structure de gestion, le fonds devra s'attacher avant tout à renforcer ses capacités de façon à pouvoir offrir aux pauvres des services financiers par le biais d’organisations partenaires viables, en s’inspirant de l’exemple de PKSF au Bangladesh.

A) Structure juridique/du capital social : le fonds de microcrédit du FONCAP se chiffre à 40 millions de dollars et est entièrement financé par le gouvernement argentin. Régi par un accord fiduciaire de 30 ans, le fonds est administré par FONCAP SA, une société privée à participation publique (l’État détient 49 % des parts) et privée (les 51 % restants sont détenus par des ONG). Cette structure, qui accorde une participation majoritaire au secteur privé, garantit l’autonomie du fonds et lui permet de définir ses propres orientations et stratégies à long terme indépendamment des changements d’administration publique.

B) Structure de direction : l’organe directeur du FONCAP est le conseil d’administration. Sa composition reflète la prépondérance du secteur privé, qui est représenté par 9 membres, tandis que le secteur public n’a que 4 représentants. Pour préserver l’efficacité et l’autonomie du fonds, le conseil d’administration est le seul à pouvoir nommer et limoger les dirigeants et les cadres.

C) Gestion : les responsables des deux secteurs, microbanques et microentreprises, forment la structure d’encadrement de l’organisation.
Organigramme

Dans le secteur microbanques, l’activité dominante est le secteur des services financiers aux microbanques, avec les responsabilités suivantes:

• Évaluer la viabilité financière des projets de microbanques, soumettre des plans de développement au conseil d’administration pour approbation, et administrer le décaissement des prêts et des dons suivant une ventilation appropriée des ressources entre les microbanques. Deuxièmement, superviser et contrôler ces opérations afin d’identifier tout dérapage au niveau du ciblage et de l’expansion des opérations ou de la population desservie.

• Établir des rapports mensuels sur le stade d’avancement de chaque microbanque, la qualité des services offerts et la population desservie, à la lumière des objectifs définis dans le plan de développement de chaque microbanque.

• Promouvoir la création et l’utilisation d’autres instruments financiers adaptés à la situation spécifique de certains opérateurs qui fournissent des services aux microentreprises urbaines et rurales.

Les services d’appui (assistance stratégique et technique aux microbanques) ont les responsabilités suivantes :

• Adaptation des technologies et méthodologies de microcrédit qui se sont avérées efficaces et économiques pour certains opérateurs en vue de leur transfert à d’autres opérateurs.

• Formation des opérateurs éventuels aux meilleures pratiques de microfinance.

• Encourager les opérateurs qui représentent le marché des entreprises et le marché financier à soutenir, créer et développer leurs opérations microbancaires.

• Faciliter la formation de nouveaux spécialistes de la microfinance.

• Promouvoir la spécialisation des services d’appui à la microfinance dans des domaines tels que : conseil commercial, ressources humaines, systèmes informatiques et formation.

11.3 Financement : Comment former des partenariats et obtenir des fonds tout en préservant l’autonomie

Les statuts du FONCAP autorisent la création de nouveaux fonds de microcrédit et les nouveaux administrateurs. Les 40 millions de dollars d’actions initiales sont considérés comme un capital de démarrage, qui peut servir à investir à part égale avec d’autres bailleurs dans de nouveaux fonds d’assistance aux microentrepreneurs pauvres. Ces fonds peuvent avoir une orientation régionale (par exemple, opération de microcrédit dans une province) ou sectorielle (par exemple, femmes pauvres dans le secteur agricole). L’objectif est d’identifier les besoins régionaux et sectoriels et de créer des partenariats avec des entreprises et des ONG qui ont des raisons locales spécifiques de poursuivre ces initiatives. La généralisation du modèle du FONCAP à travers le pays encouragera le processus de décentralisation, favorisant ainsi l’autonomie.

Le FONCAP ne juge actuellement pas nécessaire d’avoir recours à des prêts institutionnels ou commerciaux. Le financement ne pose pas de problème jusqu’à présent. Le seul goulet d’étranglement est la capacité des programmes de microcrédit à répondre aux besoins des pauvres et des très pauvres.

a) Critères de sélection des IMF :

Les IMF qui utiliseront directement ou indirectement les ressources du FONCAP doivent répondre aux conditions suivantes :

• Appartenir au secteur privé ou social, démontrer leur engagement à fournir des services aux microentrepreneurs ;

• Démontrer leur engagement exclusif à fournir des services au secteur des microentreprises (par l’institution, ou par un programme de l’institution dont la comptabilité sera vérifiable et tenue à part des autres activités) ;

• Avoir une équipe de gestion centrale qui se consacrera exclusivement à ce secteur ; 

• Adopter des critères d’action qui favorisent l’efficacité et l’autonomie de l’institution ou de ses programmes ;

• Soumettre un plan d’action triennal qui démontre : un niveau raisonnable de compétence technique de la part des responsables ; l’aptitude de l’organisation à atteindre son objectif ; un environnement physique adapté à la poursuite de ses activités ; des méthodes adéquates d’évaluation technique, économique, financière et institutionnelle des entrepreneurs qui recevront un financement et une formation ;

• recruter un cabinet d’audit externe, dans une liste approuvée par le conseil d’administration, pour vérifier le bilan et les performances de l’activité de l’IMF ;

• Autoriser le Département général d’audit national, ou toute autre instance désignée par ce dernier dans les limites budgétaires autorisées, à vérifier la gestion du FONCAP, ses bilans et ses performances globales.

b) Règles comptables et d’audit : Comme mentionné, les IMF s’engagent à autoriser les services du FONCAP ou des auditeurs externes à vérifier et suivre leurs opérations. Le FONCAP assure trois principaux types de contrôle :

• Suivi de la mise en place du programme de microcrédit conformément aux objectifs définis dans le plan de développement : cette activité mensuelle examine l’évolution du nombre de clients, le portefeuille en cours, le résultat et les dépenses d’exploitation, ainsi que toutes les données nécessaires pour déterminer dans quelle mesure l’IMF a atteint ses objectifs en termes de niveau d’activité et d’autonomie opérationnelle. 

• Contrôle de la qualité du portefeuille : quatre fois par an, le profil de remboursement d’un échantillon représentatif de clients des IMF est examiné. Les méthodes de crédit et le montant des provisions pour créances douteuses peuvent être modifiés à la suite de cet audit.

• Audit de clientèle : le profil des clients figurant dans le portefeuille des IMF est vérifié quatre fois par an. De cette façon, le FONCAP s’assure que les fonds sont bien versés aux microentrepreneurs pauvres et qu’ils sont utilisés à de bonnes fins.

c) Gestion de l’épargne : le FONCAP joue un rôle neutre à cet égard. La mission du fonds de microcrédit est de mettre en place des facilités de prêt qui répondent aux besoins des microentrepreneurs pauvres et très pauvres.

d) Évaluation de la gestion des impayés et de la performance des IMF : les informations fournies par les IMF et les rapports des auditeurs ainsi que les services de suivi servent à évaluer la performance des IMG. Cette évaluation porte sur les éléments suivants :

• Affectation des fonds à la population cible du FONCAP. Si une IMF ne finance pas les microentrepreneurs pauvres, son contrat peut être résilié.

• Analyse quantitative du portefeuille : montant de l’encours de crédit et nombre de clients.

• Analyse qualitative du portefeuille : détermination du montant des créances douteuses et impact sur la situation nette de l’IMF.

• Analyse du ratio dettes/situation nette (il ne doit pas excéder sept).

• Analyse du compte de résultat audité pour déterminer si l’IMF est financièrement autonome ou si elle peut le devenir dans des délais raisonnables.

• Le FONCAP met au point des outils de mesure pour évaluer l’impact du microcrédit sur les pauvres et les très pauvres.

a) Systèmes d’information de gestion (SIG) : les membres du conseil d’administration du FONCAP ont accès aux données concernant les opérations du FONCAP et des IMF.

b) Valorisation des ressources humaines : l’un des principaux objectifs du FONCAP est d’aider à renforcer les ressources humaines spécialisées dans la microfinance par des cours de formation associés à des travaux sur le terrain de façon à acquérir une expérience pratique.

c) Développement institutionnel : En ouvrant une ligne de crédit d’appui de 4 millions de dollars, le FONCAP contribue à renforcer les capacités ainsi que la viabilité institutionnelle et financière des IMF, et dispose également de ressources pour améliorer ses propres capacités. Ce type de prêt, convertible en subventions, s’avère être un outil puissant pour atteindre l’autonomie financière et pour renforcer les capacités institutionnelles des IMF, en particulier les nouvelles venues dans le secteur du microcrédit.

d) Cadre réglementaire : le FONCAP prépare un cadre réglementaire pour le secteur du microcrédit. Deux consultants sont chargés de cette tâche. Le but du FONCAP est de faire promulguer par le gouvernement une loi définissant un cadre réglementaire qui contribuera à consolider le secteur de la microfinance. 

Section 12. DÉPARTEMENTS D’INITIATIVES LOCALES EN BOSNIE-HERZÉGOVINE  (Étude de cas)

12.1 Les départements d’initiatives locales (DIL) ont été créés en 1996 pour administrer le Projet pour les initiatives locales parrainé par la Banque mondiale. Les DIL sont des services des Fondations pour l’emploi et la formation (FEF) créées par l’État dans chacune des entités constituantes de la Bosnie-Herzégovine - la Fédération et la République serbe. Les FEF distribuent les fonds aux programmes d’emploi. Les DIL jouissent d’une grande autonomie au sein des FEF et collaborent entre eux, en partageant certaines fonctions et services.

Les DIL fonctionnent comme des institutions faîtières. Ils distribuent les fonds aux IMF qui fournissent des prêts à la clientèle cible. Les DIL suivent les résultats des IMF et basent leurs décisions de financement sur ces résultats. Ils fournissent également une assistance technique et une formation à leurs institutions partenaires pour les aider à renforcer leurs capacités institutionnelles et à se familiariser avec les meilleures pratiques de microfinance. Ils font également des démarches pour créer un environnement juridique et réglementaire plus favorable à la légalisation des IMF en Bosnie.

Le Projet pour les initiatives locales a été lancé au début de 1997, à la suite d’un projet pilote mené par six ONG en 1996. Au terme d’un rigoureux processus de sélection, les DIL ont sélectionné dix-sept ONG comme partenaires d’exécution, douze dans la Fédération et cinq dans la République serbe. Des contrats ont été signés en avril/mai 1997 avec les organisations de la Fédération et en septembre/octobre 1997 avec celles de la République serbe. Sur les 17 ONG, 14 sont des organisations locales et trois sont des organisations internationales.

Les IMF sont initialement recrutées en qualité d’agents signataires d’un contrat-programme. Les DIL octroient un fonds de crédit aux IMF, lesquelles gèrent le fonds et rétrocèdent des prêts aux clients cibles. Les IMF reçoivent également une aide financière pour couvrir leurs charges d’exploitation et investissements initiaux, sous forme de subvention dégressive. Techniquement, les DIL sont propriétaires des fonds de crédit, mais les IMF gèrent ces fonds comme s’ils leurs appartenaient en propre. Les IMF utilisent les intérêts échus sur les prêts pour couvrir leurs pertes, verser une commission d’utilisation des fonds aux DIL et payer un pourcentage croissant de leurs charges d’exploitation. Ce dispositif permet aux DIL d’évaluer les capacités institutionnelles des IMF et de recouvrer le fonds de crédit en cas de mauvais résultats et de défaut de remboursement. Il fournit également une base juridique pour ce système de rétrocession qui fonctionne dans un environnement où les ONG ne sont pas légalement et explicitement autorisées à consentir des prêts.

12.3 Performance des IMF

À la fin de 1998, les DIL ont évalué la performance de leurs 17 IMF partenaires à la lumière de leurs critères institutionnels et financiers. L’objectif était de déterminer quelles organisations avaient démontré leur aptitude à devenir des institutions de microfinance viables. Toutes les institutions affichaient de bons résultats. Le nombre de clients actifs par IMF variait entre 150 et 1 500, avec un portefeuille moyen entre DM 250 000 (125 000 dollars) et DM 2,2 millions (1,1 million de dollars). Les IMF avaient mis en place systèmes divers d’analyse et de suivi des prêts, d’information sur leur portefeuille, de gestion des impayés, de gestion financière et de contrôle interne. Les indicateurs clés de performance étaient également bons :

Toutes les IMF ne répondaient cependant pas aux critères d’évaluation des DIL. À partir de l’évaluation, les DIL ont décidé de continuer à financer cinq IMF de la Fédération et trois IMF de la République serbe.

L’appui au renforcement des capacités institutionnelles des partenaires est l’un des principaux objectifs des DIL. Une assistance technique et une formation ont été fournies dans le cadre de séminaires, de voyages d’étude et de conseils techniques.

En 1997-98, onze séminaires ont été organisés sur les sujets suivants : principes et méthodologies de microcrédit, formation des chargés de prêts ; comptabilité et gestion financière ; et planification en vue d’atteindre l’autonomie. Trois voyages d’étude ont été organisés en Bolivie, en Égypte et en Pologne.
Le programme d’assistance technique (AT) de 1999 a été élaboré sur la base des données fournies par les IMF lors d’un atelier de planification participative présenté en décembre 1998. Le programme prend en compte les requêtes exprimées par les IMF concernant l’AT :

• l’AT doit être souple et impulsée par la demande

• l’AT doit respecter des critères de continuité et de cohésion

• l’AT doit être adaptée aux besoins de chaque organisation.

Le programme d’AT de 1999 comprend des séminaires, des voyages d’étude et des conseils spécialisés dans les domaines suivants : diffusion de l’information sur les meilleures pratiques de microfinance auprès de l’ensemble des IMF Bosnie-Herzégovine ; formation en comptabilité et gestion financière ; voyages d’étude au Bangladesh, en Colombie et en Pologne ; formation en gestion ; formation sur la constitution de conseils d’administration ; et formation sur le nouveau cadre juridique et le développement institutionnel.

L’un des objectifs centraux du projet pour les initiatives locales est de créer un cadre juridique et réglementaire clair pour les services d’épargne et de crédit offert aux travailleurs indépendants et aux microentrepreneurs. En 1998, un processus participatif a été lancé pour mettre en place ce cadre avec l’appui de la Banque mondiale et de l’USAID. Des équipes de spécialistes ont été constituées dans chaque entité, avec des représentants des institutions de microcrédit, du Ministère des finances, de l’organisme de contrôle bancaire et du Département des initiatives locales.

À la fin de 1998, un avant-projet de loi avait été élaboré définissant quatre formes juridiques :

• Association de microcrédit (crédit exclusivement, organisation à but non lucratif, supervision non formelle)

• Société de crédit (crédit exclusivement, société à but lucratif, supervision non formelle)

• Association d’épargne et de crédit (services d’épargne et de crédit aux adhérents, accréditée et contrôlée par l’organisme de contrôle bancaire)

• Institution de microfinance (épargne et crédit, organisation en société, accréditée et contrôlée par l’organisme de contrôle bancaire)

L’avant-projet de loi sera examiné plus en détail et soumis au gouvernement pour étude et promulgation.

12.6 Performance du portefeuille des DIL ( 31 décembre 1998)

Nombre total de prêts décaissés : 14 347

Valeur totale décaissée : 41 373 660 DM (USD 20 694 974)

Nombre total de clients actifs : 8 864

Encours total de crédit : 149 467 435 DM (USD 74 763 139)

Le projet pour les initiatives locales a reçu 19 millions de dollars de la Banque mondiale, du PNUD, du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et des gouvernements des pays suivants : Australie, Italie, Japon, Pays-Bas, Norvège et Suisse. Plus de 70 % des fonds reçus à ce jour ont servi à financer le fonds de microcrédit.

12.7 Perspectives d’avenir

L’objectif stratégique des DIL est de fournir un appui aux institutions de microfinance qui ont démontré leur aptitude à devenir financièrement autonomes et à offrir des services réguliers à un grand nombre de microentrepreneurs à faible revenu.

Toutes les IMF qui répondent aux critères de performance mutuellement retenus pourront recevoir des capitaux des DIL en qualité d’institutions de microfinance indépendantes et financièrement viables. Ces critères sont les suivants :

• une vision claire et un engagement envers les microentrepreneurs à faible revenu

• un plan stratégique d’entreprise viable

• un système comptable conforme aux normes internationales et assorti de contrôles internes

• premier prêt d’un montant inférieur à 5 000 DM (2 500 dollars) et montant moyen des prêts inférieurs à 10 000 DM (5 000 dollars)

• Moins de 5 % de prêts en portefeuille ont un arriéré de 30 jours

• Moins de 3 % d’abandon de créances (de l’encours annuel moyen de crédit)

• Moins de 5 % de prêts ré-échelonnés dans le portefeuille actif

• Les coûts sont intégralement couverts par des fonds autres que des subventions (par exemple, par les produits d’exploitation), y compris les provisions pour créances douteuses et le coût des ressources, retraité au titre des coûts subventionnés par les bailleurs de fonds

• 10 % des actifs sont financés par des ressources locales autres que les bénéfices non distribués.

Les DIL recueilleront d’autres données sur l’impact de ces prêts sur les entreprises des clients ainsi que sur le revenu et le bien-être de leurs familles, de même que sur les obstacles auxquels sont confrontés les travailleurs indépendants et les microentreprises. Les DIL poursuivront leurs efforts afin de mettre en place un cadre juridique et réglementaire approprié pour les IMF.

Le rôle d’une institution financière faîtière dans le financement des programmes de microcrédit : La Palli Karma-Sahayak Foundation (PKSF) au Bangladesh. Dewan A.H. Alamgir, CDF/CGAP, Dhaka, 1997.

PKSF, Rapport annuel 1997-98.

Rapport d’évaluation des services de la Banque mondiale : Projet de microfinance pour la lutte contre la pauvreté au Bangladesh, août 1996.

FONCAP S.A - Fondo de Capital Social; rapports divers.

PROJET POUR LES INITIATIVES LOCALES: Prêts aux microentreprises en Bosnie-Herzégovine ; Rapport de janvier 1999.

Yunus, Muhammad ; "How Donor Funds could Better Reach and Support Grassroots Microcredit Programs Working Towards the Microcredit Summit's Goal and Core Themes” (“Comment les bailleurs de fonds pourraient mieux atteindre et soutenir les programmes de microcrédit locaux visant à poursuivre les objectifs et les thèmes centraux du Sommet du microcrédit”). Abidjan, juin 1999.

Note en bas de page

1.  La Campagne du Sommet du microcrédit définit "les très pauvres" comme la moitié inférieure de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté.

2.  Aux fins de ce rapport, du Sommet du microcrédit de 1997 et de la campagne pour la réalisation en neuf ans des objectifs du Sommet, toute référence au microcrédit désigne les programmes accordant aux personnes très pauvres des crédits visant à développer de petites activités indépendantes génératrices de revenus, ainsi que d'autres services financiers et d'appui aux entreprises (y compris épargne et assistance technique).

3.  Trois expressions doivent être clairement définies dès le départ : FMC, IMC et PMC. Un FMC est un fonds apex ou secondaire qui fonctionne comme un grossiste en microcrédit ; une IMC est une institution (ONG, coopérative, etc.) qui a des activités de détail (rétrocession à des emprunteurs individuels) ; un PMC est un programme de microcrédit géré par une IMC. La distinction entre IMC et PMC est que les PMC ne sont qu'un type de programme géré par les IMC. Outre les PMC, de nombreuses IMC ont d'autres programmes (dits " crédit plus ") dans les secteurs de la santé, de l'éducation, de la nutrition, etc.